Hye-Kyung Lee (2019) The new patron state in South Korea: cultural policy, democracy and the market economy, International Journal of Cultural Policy, 25:1, 48-62.
DOI:10.1080/10286632.2018.1557651
발견점
한국의 문화정책은 정부가 아닌 국가가 '후원자 정부(the patron state)'가 되어 민주주의와 시장 경제 둘 다를 추구하며 정치적으로는 표현의 자유와 문화향유, 팔길이원칙을 지향하고 문화의 시장이 형성되는데 정부가 지원을 아끼지 않았다. 하지만 이러한 탑다운 방식에서 문화 그 자체에 대한 논의가 부족했고 정부의 개입과 팔길이 원칙이 갈등하기도 했다. 하지만 이러한 문화 정책의 민주적 전환과 문화정책의 시장 경제 촉진은 한국 및 동아시아의 문화정책을 살펴보는 새로운 프레임이 될 수 있을 것이다.
문화정책에 대해선 문화, 정부, 시장이 서로 배타적으로 경쟁하는 담론이 있어왔다. *기타 여러 담론 소개
*이 부분이 개념, theory building: 한국과 무관한 개념이자 한국에 적용할 개념을 설명
*단순한 사례 소개가 되지 않고 학문적 공헌을 하기 위해선 이러한 부분(사례를 적용할 개념, 모델 소개)이 필수적임.
서구 중심의 프레임으로 한류와 한국의 문화적 환경을 이해하기 어렵기 때문에 동시대 한국의 문화정책을 문화-정부-시장의 역사적 변화에 따라 살펴보며 이해하는 개념적 틀을 연구하고자 한다.
2. Thinking about ‘the state’ in Korean cultural policy(한국의 문화정책에서 정부의 지위)
영어권 국가에선 문화정책을 정부와 연결시켜서 보진 않는다.
정부는 시장에 부정적인 존재로 여겨져왔다.
반면 한국은 국가가 문화를 지원하고 시장 경제를 촉진하며 문화적 국제화를 장려한다.
영어권 국가는 한국과 같은 국가의 문화 지원을 개발도상국이라는 관점으로 보았다.
그러나 '개발도상국'이라는 관점은 논쟁의 여지가 있다.
첫째로 동아시아 국가의 역동적인 산업 정책이나 산업화를 국가라는 관점으로 볼 때 국가의 역할과 가능성은 더 폭넓은 관점으로 보아야 하며 특정한 유형의 국가로 묶일 수 없다.
또 자본주의 시장 경제 자체가 국가의 산물이라는 점에서 강력한 산업 정책을 시행하는 한국과 같은 국가는 국가가 시장 경제를 좌우하는 역할로 쏠렸다고 볼 수 없다.
둘째로 영어권이 말하는 '발전'이라는 용어는 그 구체적인 실체를 다소 파악하기 어렵다.
그들은 '발전'을 국가 주도의 투자 및 지원을 지칭할 때 사용하고, 꼭 시장을 강화하는 경제 구조가 아닌 성장 강화를 통한 국가의 생산 구조의 변화를 의미하는 것으로 사용하지 않는다.
또 한국에 대해선 박정희 시대의 역동성과 경제정책도 고려해야 한다
그러므로 한국의 발전 상태를 문화적 기반과 쉽게 분리하여 보기란 쉽지 않다. 그리고 오늘날 한국의 문화정책을
'발전중인' 것으로 한정하는 것은 정책의 중요한 역사적 변화를 적절하게 인식한 관점이 아니다.
3. ‘The new patron state’ and a parallel movement of cultural policy(새로운 후원자 정부와 문화정책의 병렬적 움직임)
현재 동시대 한국은 새로운 후원자 정부로 이해될 수 있을 것이다.
후원자 정부란 문화 정책에선 문화적 자유와 지원금 형태로 정부가 개입하는 두 가지 형태가 공존함을 의미한다.
이때 정부는 문화적 보존, 예술적 수월성, 대중의 접근성을 모두 중시한다.
실제 후원자 정부의 구체적인 역할은 정부의 중심화 혹은 탈중심화 정책, 정부와 핵심 활동가의 관계, 네트워크 등에 따라 각기 다를 것이다.
한국에서 새로운 형태의 후원자 정부를 탄생시키고 만들어간 것은 민주주의와 시장경제에서 비롯했다.
이 두 동력의 '병렬적 움직임'은 1990년대 이후 한국 사회 그 자체를 만들어갔다.
민주주의의 도래는 한국에서 문화 담론의 중심 기준이었던 민족 국가의 축소를 의미했다. '민족 문화'라는 규범적 사상과 국가주의 문화 캠페인은 중단되었다.
예술과 문화 산업 전반에서 한국의 문화정책은 하향식 계획, 자원 동원, 투자, 인프라 제공, 훈련 및 기술 개발 및 수출 지원에 의존하는 계층적 방식의 조정으로 이루어졌다.
지방 자치제가 문화정책에 역할을 하기는 했지만 정부 중심적으로 문화정책의 지도가 그려졌다.
문화 정책의 민주적 전환과 문화정책의 시장 경제 촉진은 국가 주도의 접근 방식에 의존해 왔다.(다음 섹션에서 설명할 것)
4. Articulations of democracy in cultural policy(문화정책에서 민주주의의 분화)
한국의 문화정책에서 가장 큰 열매는 표현의 자유일 것이다.
무엇보다 1980-90년대 초반의 급진적 예술 운동과 문화적 액티비즘이 기존의 문화와 정부 사이의 결합에 저항했다. 이들은 예술, 대중 문화, 저널리즘에 대한 정부의 통제에 저항했다.
1990년대 중반 문화적 자유의 추구는 대중문화의 팬처럼 소비문화화되었고 문화 검열의 철폐를 요구하게 되었다.
1999년 김대중 정부의 문화정책은 법을 바꿔 문화적 생산과 배포의 규제 철폐를 시도했다.
이런 과정을 통해 처음에는 정치적 이슈로 떠오른 문화적 자유는 소비 사회의 전제 조건이자 문화 진흥 정책의 기준이되었다.
한국의 문화정책의 또다른 열매는 문화향유일 것이다.
1980년대 초부터 국민의 문화향유에 대한 논의가 시작
이에 따라 거대한 규모의 국립 문화기관이 건립되었다.
1990년 노태우 정부의 문화부 창발
그러나 이런 국가주도의 탑다운 방식은 문화 자체에 대한 신중한 논의가 결여되어있었다.
문화에 대한 정의, 합리성, 가치 등 문화 생산자와 대중, 문화 정책가 사이의 합의가 없었다.
표1에서 보다시피 문화 향유 정책은 티켓 값을 지원하여 예술을 변방에까지 전달하고 생산활동을 지원하는 것이었다.
Table 1. A summary of cultural enjoyment programmes.
정책 입안자들은 문화적 향유 프로그램의 참여적 요소를 강조하기 위해 '문화 민주주의'와 '프로슈머(프로숨션, 생산자와 소비자가 같은)'이라는 용어를 언급하지만, 이것이 반드시 후자의 공급 중심 접근에 반대되는 것은 아니다. 이러한 의미에서 문화적 향유는 문화 정치가 아니라 정부가 잘 관리 할 수있는 문화 정책의 문제이다.
세번 째 한국의 문화정책의 민주주의적 열쇠는 팔길이 원칙일 것이다.
팔길이 원칙은 3가지를 기본으로 하는데, 참여(정책 제안에 실무자의 참여), 힘의 분산(정부와 예술 협회 간의 권력 분산), 자율성(정치적 이유로 예술 기금이 집행되지 않도록 보호)이다.
그럼에도 불구하고 '국가'를 '자가 조직(self-organisation: 스스로 혁신을 통해 조직을 꾸려나가는 것)'으로 대체하는 일은 거의 없었다. 협회 창설은 문화부가 주도했고 문화부는 '자기 조직화'를 예술 자금 정책을 조정하는 더 민주적인 방식으로 보았다. *정부는 협회를 창설하고 협회는 독립적으로 조직을 운영하며 자금을 운영?
그러나 예술 협회와 정부의 관계는 더 복잡해졌는데, 그 이유는 협회가 (짧은) 팔길이 원칙 하에서 일함으로써 정부의 지원에 의존하게 되었기 때문이었다.
결국 영국과 같은 팔길이 원칙은 한국에선 찾아볼 수 없게 되었다.
박근혜 정부의 블랙리스트 사건은 정부의 짧은 팔길이 원칙하에서 어떤 일이 일어나는지를 보여주었다.
여기서 명백한 것은 정부와 협회의 관계에서 자가 운영 방식이 잘 시행되지 않고 계층적으로 지배을 받는다는 점과 협회 구성원들 사이에 이런 구조가 내면화된다는 것이다.
그렇다면 어떻게 협회가 적절한 팔길이를 확보하고 자신의 역할을 분명히 하며 예술 정책 안에서 의미있는 활동을 가능하게 하는 문화적 자유를 얻어낼 수 있을지가 중요해진다.
5. The market economy of culture(문화의 시장경제)
민주주의와 별개로 한국의 문화정책에서 또다른 중요한 축은 시장경제이다.
시장에 대한 2가지 해석
1) 자율 규제 시장의 의미이다. 여기서 시장이란 경제 활동을 조직하는 시스템, 합리성 또는 조정 방식으로 여겨진다 개인의 자유, 사유 재산권, 이익 추구 동기, 경쟁 및 자유 무역을 강조하는 이 시장 개념은 신자유주의 이데올로기의 핵심 신조를 형성한다.
2) 역사적, 지리적 상황, 사회적 관계와 국가 정책으로 형성된 시장의 의미이다. 이 시장 개념에서 신자유주의화는 '규제 시장을 자율 규제 시장으로 만들고' 경제 시스템에 사회적 관계를 포함시키는 것으로 볼 수 있다.
1990년대 이후 한국 문화에서 시장 경제의 성장은 한국의 신자유주의적 재편 속에서 일어난 복잡한 현상이었다.
신자유주의적 재편에 따른 불평등과 새로운 경제 논리 속에서 문화 산업은 자기 자리를 찾아야 했다.
한국 정부의 경제 부문으로서 문화 산업을 발전시키려는 노력은 '기업가적 정부'의 관점에서 이해될 수 있고, 이때 정부는 개인의 발전에 비전을 두며 위험을 감수하고 개별 분야의 혁신을 해나간다.
첫째, 노태우 정부가 권위적 정부에서 후원자 정부로 바꾸었고 김대중 정부는 정부의 문화산업 정책에서 혁신을 위한 법적, 경제, 금융적 기반을 다졌다.
둘째, 그리고 문화 부문에 지속적으로 기금을 투입했다.
셋째, 한국 콘텐츠 진흥원 (KOCCA, 2001 ~)과 한국 영화 진흥원 (1999 ~)의 역할은 정책을 '실제로' 집행하는 기관으로서 정책을 현장에 전달하는 필수적인 기관이되었다.
넷째, 국가 정책은 한국의 문화에서 시장 경재의 중요한 맥락을 정립했다. 문화를 '사고팔 수 있지만 실제로는 팔기 위해 생산되는 것은 아닌 상품'의 개념으로 전환했다.
'콘텐츠'라는 용어는 콘진원에 도입이 되었고 곧 문화산업을 촉진하는 프레임으로 수용되었다.
*정책적으로 산업으로서 문화산업을 키워가려는 노력을 지속함
이처럼 문화를 상품화하려는 노력은 정부 주도로 시장을 창출하고 문화적 아이디어와 창조적 표현을 교환하는 활동을 촉진시켰다.
문화부와 기관의 시나리오, 디지털 문화 원형, 스토리 시장 발명은 적극적인 문화 산업 정책에 대한 한국 정부의 확고한 신념을 드러내는 것은 아니다.
그러나 한편으로 시장이 자연스럽게 형성되지 않았음을 보여준는 것이기도 하다.
노무현 정부의 신자유주의 정책에 따라 한국 영화 진흥위원회는 '시나리오 시장'(2005 ~)을 출범시켜 기존의 영화 시나리오 제작 및 배포 방식을 국가가 후원하는 중앙 집중식 온라인 전자 상거래 사이트를 구축했고, KOCCA 역시 2005년 디지털 문화 원형 거래를 위한 온라인 마켓 플레이스(Culturecontent.com)를 구축했다. 또 콘진원은 2016년 스토리 거래를 위한 중앙 집중식 온라인 시장 인 '스토리 움' 사업을 진행했다.
이러한 시장은 정부의 지원을 받으며 정부의 포맷을 따라가게 된다.
그러나 이러한 정부 주도의 시장이 성공적인지는 논쟁의 여지가 있다.
콘진원의 Culturecontent.com는 거래에 있어선 특별한 성과를 내지 못했고 대중에게 무료로 디지털화된 역사적 콘텐츠를 제공하는 형태가 되었다.
실제 거래보단 백업하는 역할이 강했던 사업의 활동에서 이러한 마켓 플레이스의 실제 역할은 (잠재적) 각본가가 자신의 작품을 선보이고 피드백과 멘토링을받는 허브에 가깝게 보인다.
이런 사례는 한국 문화산업 정책의 복잡하고 때로 모순적이어 보이는 상태를 보여주는 흥미로운 예이다.
신자유주의 경제 개혁을 배경으로 발전한 정책은 국가의 역동적인 추진이 문화시장 경제 성장의 필수 조건이라는 정부의 과감한 신념을 보여주었다. 그러나 이러한 정책의 더 광범위하고 장기적인 효과는 논쟁의 여지가 있어 보인다. 먼저 이러한 국가 주도의 문화산업 정책은 국가의 지원 없이는 불가능한 일을 가능하게하고 문화 생산자와 기업, 특히 자원이 부족한 기업이 재정, 기술 및 시장 정보에 더 쉽게 접근 할 수 있도록 도와준다. 그러나 아이러니 한 점은 국가 개입이 강할수록 한국의 문화에 대한 이해는 더 상품화된다.
6. Conclusion
한국의 문화정책은 1990년대 이후 정부 사업이 아닌 국가 사업이었다.
정부 사업이란 문화 투자를 늘리는 좌파 정부와 자금 삭감과 민영화를 통해 그것을 줄이는 우파에 의해 전형적으로 드러나는 서구식 정당 정치로 정의할 수 있다.
그러나 한국에서는 문화 부문에 대한 전제척인 정책 과정이 지속적이었고 문화 부분에 대한 관심이 계속 커졌다.
이 논문은 후원자 정부라는 아이디어를 제안하며 정책의 민주적 변화를 포착하고 문화적 자유와 정부의 개입이 공존할 수 있음을 강조한다.
새로운 후원자 정부로서 한국은 민주주의와 시장 경제를 국가 통제적 프레임에서 강력하게 추구한다.
이는 문화정책의 통일성을 추구하는 것은 아니다.
정부는 이러한 정책이 시행되는 과정을 잘 관리하였지만 긴장과 모순이 없었던 것은 아니다.
문화 자체에 대한 진지한 논의가 부족하여 민주주의에 대한 해석이 주어진 문화정책의 프레임을 거의 벗어나지 못했고, 정책이 시행되는 계급적 방식도 팔길이 원칙과 긴장과 갈등이 생기기도 했다.
한편 문화산업 정책이 산업정책과 동화되는 현상은 국가의 문화적 상상력에 경제적 경계를 두고 그렇게해서 '문화'정책으로서 정책 자체가 소진되어버릴 가능성을 빚게 되었다.
